На сегодняшний день, к сожалению, публичное восприятие Укравтодора, как центрального органа исполнительной власти, реализующего государственную политику в сфере дорожного хозяйства, остается, в понимании большинства граждан, отрицательным. Восприятие, как таковое, редко формируется без любой фактической основы и восприятие общественностью дорожной отрасли является таким, что большие средства тратятся неэффективно, вследствие комбинации неправильного управления, технической несостоятельности и коррупции Простые запросы в интернете показывают уровень недоверия между Укравтодором и гражданским обществом, а также отдельными лицами. Несмотря на усилия многих порядочных и профессиональных людей, которые работают на различных должностях в системе управления дорожной отраслью, Укравтодор воспринимается общественностью как организация, которая должна улучшить систему управления, демонстрировать прозрачность и эффективность своей работы. Даже увеличение финансирования дорожной отрасли, создание конкурентного рынка дорожных работ, улучшение оснащенности и повышение профессионализма подрядных дорожно - строительных компаний, а, соответственно, и увеличение количества и повышение качества отремонтированных автомобильных дорог не смогли переломить негативного отношения к отрасли. Одной из причин такого отношения является то, что в системе с большим опозданием начали проводиться эффективные реформы.
Еще в 2008 году Распоряжением Кабинета Министров Украины №1096-р от 20 августа 2008 года была одобрена Концепция реформирования системы государственного управления автомобильными дорогами общего пользования. Второй раз к этой теме вернулись в 2011 году. Тогда Распоряжением Кабинета Министров Украины №739-р от 3 августа 2011 были внесены изменения в действующей Концепции реформирования системы государственного управления автомобильными дорогами общего пользования, одобренной распоряжением КМУ №1096 от 20 августа 2008 года. Этим Распоряжением утвердили План мероприятий по реализации Концепции.
Последний раз План мероприятий утверждался Распоряжением КМУ №432-р от 31 марта 2015 года. Были определены конкретные сроки выполнения: 2015 – 2017 года.
Планом мероприятий, в частности, предусматривалось:
● передача автомобильных дорог местного значения в сферу управления областных государственных администраций;
● разработка типовой структуры управления автомобильными дорогами местного значения;
● подготовка предложений по внесению изменений к нормативно-правовым актам по вопросам реформирования систем государственного управления автомобильными дорогами;
● определение прозрачных критериев и разработка порядка планирования дорожных работ на соответствующий год и на долгосрочную перспективу с учетом ожидаемых планов финансирования отрасли;
● разработку законопроекта о создании защищенного государственного дорожного фонда;
● формирование информационно-аналитической системы управления дорожным хозяйством;
● введение контрактов на эксплуатационное содержание автомобильных дорог длительного срока действия (пять - семь лет), обеспечение их новой системой количественных показателей для оценки результатов работы подрядчика, коррелирует с уровнем безопасности и потребительскими качествами автомобильных дорог;
● проработка вопроса адаптации нормативно-правовых актов и нормативно-технических документов, регламентирующих правила выполнения дорожно-строительных работ, в том числе, правила технического надзора, приема и финансирования таких работ, в соответствии с Законом Украины "О стандартизации" на условиях контрактов FIDIC;
● реформирования ПАО "Государственная акционерная компания "Автомобильные дороги Украины", оптимизация структуры ее дочерних предприятий и передача их имущества, прав и обязанностей к сфере управления областных государственных администраций.
Необходимо сказать также, что Распоряжениями КМУ в Концепцию в 2011, 2012 и 2015 годах вносились определенные дополнения, но идеология ее была неизменной. В соответствии с определенными сроками выполнения Плана мероприятий, завершающим должен был быть 2017 год.
Если быть объективным, то за последние годы произошли определенные положительные сдвиги. По многим направлениям достаточно серьезные наработки. Важным шагом по реформированию отрасли было разграничение полномочий центральных и местных органов власти в части управления автомобильными дорогами общего пользования, в частности, с целью передачи последним в управления дорог местного значения. В 2016 году было принято три, важные для дорожной отрасли, Законы Украины:
● "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно реформирования системы управления автомобильными дорогами общего пользования "№1764-VIII;
● "О внесении изменений в Закон Украины " Об источниках финансирования дорожного хозяйства Украины", относительно усовершенствования механизма финансирования дорожной отрасли "№1762-VII;
● "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Украины относительно совершенствование механизма финансирования дорожной отрасли "№1763- VIIІ .
Два последних Законы предусматривают создание Государственного дорожного фонда в составе специального фонда Государственного бюджета Украины.
Первым Законом предусмотрено, кроме передачи дорог местного значениея органам местной власти, введение долгосрочных (до 7 лет) контрактов на содержание автомобильных дорог общего пользования, возможность применения принципов Международной федерации инженеров-консультантов (FIDIC) и обеспечение постоянного независимого аудита технического состояния автодорог и качества дорожных работ. Этот закон определяет функции государственных органов управления автомобильными дорогами общего пользования: Министерства инфраструктуры Украины, Укравтодора, местных государственных администраций. Законы вступили в силу с 1 января 2018.
Важный шаг вперед сделан, но, согласно Концепции реформирования системы управления автомобильными дорогами, последние меры должны быть реализованы еще в 2017 году. То есть, более чем за два года, официально изменив владельцев дорог в системе управления автомобильными дорогами, не произошло ощутимых изменений. Типичная структура управления автомобильными дорогами местного значения "прижилась" только в половине областей. То есть, отношение к такому серьезному вопросу как "Система управления автомобильными дорогами" в понимании некоторых местных руководителей сводится к примитивизму. Автомобильные дороги необходимо не только строить, реконструировать и ремонтировать, но и ежедневно обслуживать, обследовать, учитывать, внедрять современные системы информационного обеспечения дорожного хозяйства. Все это касается не только дорог государственного значения, а в определенной степени, относится и к местной сети, поскольку за неудовлетворительное техническое состояние дорог, безопасность движения, неудовлетворительное зимнее содержание, существует серьезная ответственность. Не думаю, что 5-6 человек в созданных департаментах ОГА физически смогут справиться с такими вызовами. В сложившуюся ситуацию должно вмешаться и Министерство инфраструктуры Украины, поскольку, согласно Закону Украины "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины по реформированию системы управления автомобильными дорогами общего пользования" №1764-VIII, в его полномочия входит формирование государственной политики в сфере дорожного хозяйства и обеспечения управления автомобильными дорогами общего пользования. Подчеркиваю: по всем дорогам общего пользования, к которым относятся и дороги местного значения.
Укравтодор является центральным органом исполнительной власти, реализует государственную политику в сфере дорожного хозяйства и управления автомобильными дорогами общего пользования государственного значения. К сожалению, значительных изменений в системе управления автомобильными дорогами, которые подчинены Укравтодору, тоже не произошло. Наоборот, создается впечатление, что управленческие функции этой, мощной в прошлом структуры, ослабли, чувствуется разбалансированность в отношениях между руководством Укравтодора и областными службами автомобильных дорог. Вместо того, чтобы демонстрировать открытость, усиливалась замкнутость. Такой внутренний фон не усиливает авторитет структуры, к которой в обществе и так много вопросов.
Неизменной осталась и сама структура управления автомобильными дорогами государственного значения, и это при том, что на сегодняшний день, Укравтодор управляет только 30% сети, которая была до распределения. Объективно нужно сказать: сети ответственной и стратегической для государства.
Укравтодору, как структуре, которая занимается только дорогами государственного значения, необходимо больше внимания сконцентрировать на направлениях, которым ранее уделялось меньше внимания, а это:
● улучшение транспортно-эксплуатационного состояния автомобильных
дорог, особенно транспортных коридоров;
● подготовка и реализация реальной программы по восстановлению
мостового хозяйства;
● усиление контроля за качеством выполнения дорожных работ;
● создание действительно конкурентной среды на рынке работ по
эксплуатационному содержанию автомобильных дорог;
● усовершенствование национального законодательства в сфере публичных
закупок;
● заблаговременными изменениями в нормативно-технической базе;
● обеспечение функционирования, существующих в Укравтодоре, информационно-аналитических систем и развитие новых.
Полноценное функционирование таких систем позволит осуществлять точное и надежное планирование и определение приоритетов работы на дорожной сети, а главное, даст возможность уменьшить субъективные факторы воздействия при формировании среднесрочных и краткосрочных государственных целевых экономических программ развития автомобильных дорог общего пользования и других программ.
Укравтодор, как Заказчик, должен четко заявить свою позицию о эффективности функционирования существующей системы закупок в дорожной отрасли, точнее анализировать причины срыва тендеров и делать определенные выводы. Национальная ассоциация дорожников Украины готовит свои предложения по усовершенствованию национального законодательства в сфере публичных закупок работ по новому строительству, реконструкции, капитального и текущего ремонта автомобильных дорог.
Николай Березовский
Национальная ассоциация дорожников Украины